隨著要素市場制度和規(guī)則逐漸建立和不斷完善，建設用地市場正加速走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一。

《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，主要任務之一是構建全國統(tǒng)一大市場，并對優(yōu)化土地管理、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提出了明確要求。

構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，是全國統(tǒng)一大市場建設的重要組成部分，對促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展和共同繁榮，助力高質量發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義。自然資源系統(tǒng)認真貫徹落實黨中央重要部署，加快構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在完善建設用地市場制度和規(guī)則、加快發(fā)展建設用地二級市場、穩(wěn)妥有序推動農村集體經(jīng)營性建設用地入市等方面實施一系列改革新舉措，取得了一系列新進展、新成效。

土地市場制度和規(guī)則不斷完善

構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，就是要解決土地市場制度規(guī)則不完善、不統(tǒng)一，區(qū)域、城鄉(xiāng)市場發(fā)育不均衡等問題，促進公平競爭，降低交易成本，提高市場配置土地資源的效率。

近年來，自然資源部門堅持以供給側結構性改革為主線，加快建立健全全國統(tǒng)一的建設用地市場制度和規(guī)則。如，建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制，促進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化；完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制；擴大國有建設用地有償使用范圍，完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場，完善工業(yè)用地供應政策，支持實體經(jīng)濟發(fā)展；穩(wěn)妥有序推進農村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，完善市場交易和監(jiān)管規(guī)則。

相關改革試點適時推進，地方的改革創(chuàng)新被及時上升為政策法規(guī)，指導全國建設用地市場建設。

《決定》強調，完善資源總量管理和全面節(jié)約制度。自然資源部門向來高度重視資源節(jié)約相關工作，各地積極探索節(jié)約集約用地新路徑，通過國土空間規(guī)劃引導、用地增量安排與消化存量掛鉤機制倒逼、低效用地再開發(fā)政策激勵、全域土地綜合整治試點實施，進一步嚴控總量、盤活存量、優(yōu)化結構、提高效率。

自然資源部印發(fā)通知，要求各省（區(qū)、市）加大批而未供和閑置土地處置力度，將建設用地計劃指標與消化盤活存量土地直接掛鉤，有效調動了地方存量挖潛的積極性。

近年來，自然資源部先后推出了四批節(jié)地技術和節(jié)地模式推薦目錄，今年6月發(fā)布的第四批目錄收錄了來自26個省（區(qū)、市）的38個典型案例，聚焦“用存量換增量”“用地下?lián)Q地上”“用資金、技術、數(shù)據(jù)換空間”，引導各地進一步提升節(jié)約集約用地水平，推動城鄉(xiāng)高質量發(fā)展。

《決定》要求，開展各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地專項治理。近年來，自然資源部持續(xù)開展開發(fā)區(qū)土地集約利用監(jiān)測統(tǒng)計工作，研究完善促進開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用的政策措施。部自然資源開發(fā)利用司負責人表示，將進一步研究完善工作舉措，推動園區(qū)整合優(yōu)化提升，進一步規(guī)范用地管理，更好發(fā)揮園區(qū)在節(jié)約集約用地方面的示范引領作用，以更優(yōu)質的空間資源、更精準的配置方式、更高效的利用效率，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地提質增效，進一步增強產(chǎn)業(yè)用地要素保障能力。

在多方共同努力下，2023年我國單位GDP建設用地使用面積較2012年下降接近45%，全國耕地總量連續(xù)第3年保持凈增長。

從各地建設用地市場改革實踐中，記者發(fā)現(xiàn)了一個可喜的變化：在高速增長時期，改革成果主要來自發(fā)達地區(qū)；隨著我國進入高質量發(fā)展階段，中西部地區(qū)正越來越多地成為改革主角。這表明，建設用地市場全面深化改革的基礎越來越堅實。

隨著改革持續(xù)深入，后發(fā)地區(qū)在向發(fā)達地區(qū)學習借鑒的過程中，不斷為土地市場建設賦予新內涵、注入新活力。以“畝均論英雄”為標識的“標準地”改革興起于浙江，而今河北、四川等地已經(jīng)實現(xiàn)省級以上開發(fā)區(qū)全部按“標準地”方式供應工業(yè)用地。山西省開發(fā)區(qū)一般工業(yè)項目已實現(xiàn)“全承諾、零審批、拿地即開工”，并推行“承諾制+標準地+全代辦”創(chuàng)新服務，實現(xiàn)項目全生命周期管理。

“互聯(lián)網(wǎng)+”助力，信息更為公開透明，成為各地改革創(chuàng)新中的突出亮點。海南等地探索創(chuàng)建“土地超市”制度，大力推行“云上看地、云上選地、云上買地”等服務，探索建立“項目策劃+土地超市+極簡審批”供地全流程制度，提升項目全流程“直通車”服務水平。

推動盤活存量土地和低效用地

《決定》明確提出，加快發(fā)展建設用地二級市場，推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉換、盤活存量土地和低效用地。

我國已經(jīng)進入存量經(jīng)濟時代，二級市場成為進一步全面深化改革的新方向。2023年10月1日，自然資源部在全國范圍內正式開通土地二級市場交易服務平臺，提供“供需信息、交易撮合、公開競價交易、合同賦碼、統(tǒng)計監(jiān)測”等5方面的功能，實現(xiàn)在全國范圍內匯集供需信息，促進市場信息公開透明，從而實現(xiàn)更大范圍資源配置、更高效率要素保障、更高水平供需匹配。

激活二級市場的目的是推動盤活低效利用的存量土地。自然資源部門勇于創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場機制作用，有效調動各方盤活存量土地的積極性，走出一條優(yōu)先使用存量土地的高質量發(fā)展新路。2023年9月，自然資源部印發(fā)《關于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》，推動15個?。ㄊ校┑?3個城市開展為期4年的低效用地再開發(fā)試點，支持試點城市重點從規(guī)劃統(tǒng)籌、收儲支撐、政策激勵、基礎保障4個方面探索創(chuàng)新政策舉措，積極穩(wěn)妥、有力有效地推進試點工作。

目前，各試點城市基本完成了實施方案編制、低效用地調查認定和上圖入庫工作，累計認定低效用地24.71萬宗，面積333.76萬畝；實施低效用地再開發(fā)3.47萬宗，面積153.55萬畝。比如，福建省泉州市將產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與周邊的城鄉(xiāng)居住區(qū)、耕地保護區(qū)、生態(tài)功能區(qū)整合優(yōu)化，統(tǒng)籌盤活存量土地和低效用地，促進了生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間“三生融合”。

專家指出，當前我國房地產(chǎn)市場下行壓力較大，房地產(chǎn)庫存處于歷史高位，去化周期拉長。另一方面，改善型需求仍然較大，與增量高品質住房供應不足并存的市場結構性矛盾突出。處置閑置土地是完成“保交房”攻堅戰(zhàn)、防范化解房地產(chǎn)領域風險、促進房地產(chǎn)向高質量發(fā)展新模式轉型的重要保障。

針對盤活房地產(chǎn)存量土地存在的開發(fā)難、轉讓難、收回難等問題，自然資源部近日會同國家發(fā)展改革委等部門研究出臺了3方面18條政策措施（以下簡稱“18條”），對存量房地產(chǎn)用地采取適度“松綁、放活、讓利、簡化”等政策，支持各地穩(wěn)妥處置閑置存量土地。

從各地反饋看，用好“18條”為企業(yè)紓困已取得初步成效。某地一家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)未如期竣工，調查發(fā)現(xiàn)主要是政府部門辦理文物報批手續(xù)延誤，以及新冠肺炎疫情等不可抗力因素導致。根據(jù)“18條”規(guī)定，當?shù)卣當M將上述原因延誤該項目竣工的939天扣除，順延項目竣工時間，并免除企業(yè)原先的違約責任。企業(yè)和用地“活”了。專家表示，該案例對支持各地處置房地產(chǎn)閑置用地具有很好的示范作用。

集體經(jīng)營性建設用地穩(wěn)妥有序入市

習近平總書記指出，沒有農業(yè)農村現(xiàn)代化，社會主義現(xiàn)代化就是不全面的?！稕Q定》在深化土地制度改革部分，再次強調有序推進農村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。

推進農村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價，創(chuàng)造更加公平的市場環(huán)境，是構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的核心之舉。從上個世紀90年代在多個城市開展部級試點，到2019年土地管理法刪除“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，再到2021年土地管理法實施條例增設第四章第五節(jié)“集體經(jīng)營性建設用地管理”，推動這項改革的決心越來越大、力度越來越強。

2023年3月，自然資源部印發(fā)《深化農村集體經(jīng)營性建設用地入市試點工作方案》（以下簡稱《工作方案》），在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，全面啟動新一輪試點。

據(jù)統(tǒng)計，2023年全國350個縣（市、區(qū)、旗）共試點完成農村集體經(jīng)營性建設用地入市719宗，宗地面積1.31萬畝，總成交金額185.2億元，繳納增值收益調節(jié)金22.98億元，留存農村集體經(jīng)濟組織91.76億元，分配農民個人10.83億元。入市土地累計帶動產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模1441.57億元，累計提供就業(yè)崗位39645個，增加工資性收入11.39億元。其中，累計解決農村脫貧人口就業(yè)6129人，增加農村脫貧人口工資性收入2.7億元。

各試點地區(qū)根據(jù)工作方案，盤活閑置存量建設用地，優(yōu)先用于支持鄉(xiāng)村振興和農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。在此過程中，試點地區(qū)探索建立了農村集體經(jīng)營性建設用地市場的交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度，在入市服務、收益分配等方面形成了一系列制度性成果，增強了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障能力，增加了農村集體經(jīng)濟組織和農民的財產(chǎn)性收入。

創(chuàng)造更加公平的市場環(huán)境，不僅體現(xiàn)在破除城鄉(xiāng)市場壁壘，還體現(xiàn)在賦予農民個體更多的獲得感?；赝覈?0多年來的改革開放實踐，無論是發(fā)其先聲的農村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，還是其他領域活力四射的市場改革，成功的內生動力始終都來自參與其中的每一分子，來自改革帶給他們實實在在的切身利益。

為了保證集體經(jīng)濟組織與其成員通過不同用途土地入市所得收益基本均衡，廣西壯族自治區(qū)玉林市北流市探索建立了土地增值收益調節(jié)金差別化征收體系，兼顧國家、集體和個人收益分配，首創(chuàng)“再調節(jié)金”和“綜合配套成本區(qū)片價”，健全土地增值收益分配機制，實現(xiàn)了農民、集體在入市和土地征收中收益大體相當。

乘風破浪潮頭立，揚帆起航正當時。乘著《決定》進一步全面深化改革的東風，自然資源系統(tǒng)奮力構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，為推進中國式現(xiàn)代化增添新動力。(源于：自然資源部）