2023年6月20日—21日，《中國冶金報(bào)》記者在小型鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)（生產(chǎn)規(guī)模小于30萬噸/年）比較集中的河北省承德市灤平縣、唐山市遵化市進(jìn)行了為期2天的調(diào)研，了解了15家小型鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)的停產(chǎn)現(xiàn)狀和原因。

在調(diào)研期間，我們了解到，河北省小型鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)自2021年以來處于斷斷續(xù)續(xù)生產(chǎn)的狀態(tài)，特別是在2022年12月份以后基本處于停產(chǎn)狀態(tài)。我們發(fā)現(xiàn)，盡管河北省高度重視企業(yè)安全生產(chǎn)的政策取向是可取的，但也有礦業(yè)主們反映在執(zhí)行過程中對(duì)小型鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)存在“一刀切”問題，認(rèn)為“生產(chǎn)規(guī)模小”與“安全管理亂、保障能力差”之間存在必然聯(lián)系，并在事實(shí)上形成了集中關(guān)停小型鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)的傾向。

政策時(shí)間線梳理

2020年4月份，河北省印發(fā)《河北省安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動(dòng)總體方案》[1]，其中提到“非煤礦山安全整治”問題，內(nèi)容涉及“尾礦庫在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)”，以及關(guān)閉退出金屬非金屬礦山350座、尾礦庫50座等。同期，河北省提出開展非煤礦山安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動(dòng)[2]。在實(shí)際執(zhí)行過程中，河北省引導(dǎo)各非煤礦山開展安全自查，持續(xù)開展宣傳培訓(xùn)，開展非煤礦山安全專項(xiàng)排查。

2022年9月2日，唐山市遷西縣桃樹峪鐵礦有限公司發(fā)生透水事故，事故導(dǎo)致14人死亡、1人失蹤，造成直接經(jīng)濟(jì)損失約3508萬元[3]。同年9月21日，《河北省安委會(huì)辦公室關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前非煤礦山安全生產(chǎn)工作的緊急通知》印發(fā)，認(rèn)為“9·2”重大透水事故與2022年9月14日張家口宣化區(qū)礦山生產(chǎn)安全事故[4]，充分暴露了該省非煤礦山存在的嚴(yán)重安全生產(chǎn)漏洞[5]。在執(zhí)行過程中，提出“要切實(shí)強(qiáng)化執(zhí)法手段，始終保持嚴(yán)管重罰的高壓態(tài)勢(shì)，對(duì)生產(chǎn)礦山，凡存在生產(chǎn)系統(tǒng)不完善，地壓、火災(zāi)、透水等隱蔽致災(zāi)因素普查不徹底，超能力、超強(qiáng)度、超定員組織生產(chǎn)的一律停產(chǎn)整頓，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)整改不到位的堅(jiān)決關(guān)停；凡存在建設(shè)手續(xù)不完備、違法分包轉(zhuǎn)包、掛靠資質(zhì)、不按設(shè)計(jì)組織施工、邊施工邊生產(chǎn)甚至只生產(chǎn)不建設(shè)、超出設(shè)計(jì)范圍施工等行為的，一律停止建設(shè)，限期未完成整改的依法撤銷建設(shè)手續(xù)；對(duì)停產(chǎn)停建礦山，凡存在人員違規(guī)入井、擅自組織生產(chǎn)建設(shè)等行為的，一律列入關(guān)閉范圍，情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任。各企業(yè)要對(duì)排查出的各類隱患按期整改到位，對(duì)于拒不整改、整改不到位或整改后仍不具備安全條件的企業(yè)，要依法依規(guī)實(shí)施行政處罰，確保隱患全部按期整改到位”。

2022年12月7日，河北省九部門印發(fā)《河北省非煤礦山安全專項(xiàng)整治若干措施》（以下簡(jiǎn)稱《若干措施》）[6]。其中提到，為深刻汲取“9·2”重大透水事故教訓(xùn)而制訂《若干措施》；深入整治非煤礦山“生產(chǎn)規(guī)模小、安全管理亂、保障條件差”等突出問題，大幅減少非煤礦山生產(chǎn)系統(tǒng)數(shù)量和非煤礦山縣數(shù)量，提高生產(chǎn)規(guī)模和辦礦水平；對(duì)各類非煤礦山全面加強(qiáng)生產(chǎn)安全管控，將“生產(chǎn)規(guī)模小、安全管理亂、保障條件差”的非煤礦山生產(chǎn)系統(tǒng)全部依法關(guān)停；在該省64個(gè)非煤礦山縣中，建設(shè)9個(gè)無礦縣（區(qū)）；1個(gè)采礦許可證原則上只設(shè)置1個(gè)獨(dú)立生產(chǎn)系統(tǒng)；新建、擴(kuò)建和整合的獨(dú)立生產(chǎn)系統(tǒng)設(shè)計(jì)生產(chǎn)規(guī)模達(dá)到中型礦山最低開采規(guī)模（原國土資源部對(duì)露天開采鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)的中型礦山最低生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模要求為30萬噸/年，小型礦山生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模要求為10萬噸/年，最低生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模為3萬噸/年[7]），對(duì)于不符合規(guī)模的，自然資源部門一律不予辦理采礦許可手續(xù)，發(fā)展改革部門一律不予建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)（備案），應(yīng)急管理部門一律不予頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證。

此后，河北各市縣加大非煤礦山審批監(jiān)察力度。例如，2023年2月8日，承德市采取措施積極推進(jìn)非煤礦山三項(xiàng)重點(diǎn)工作[8]，將該市非煤礦山生產(chǎn)建設(shè)系統(tǒng)由748個(gè)減少為685個(gè)；同時(shí)對(duì)31個(gè)非煤礦山進(jìn)行復(fù)工復(fù)產(chǎn)核查，正在整改的有11個(gè)，未通過的有9個(gè)。

《中國冶金報(bào)》記者在調(diào)研中了解到，河北省對(duì)非煤礦山采取的一系列措施本意是為了遏止和減少少數(shù)礦山存在的安全隱患，其初衷和出發(fā)點(diǎn)都是好的，但是我們?cè)诓稍L中也聽到了來自礦業(yè)主們不同的聲音。

礦主方面反映的政策執(zhí)行情況

2020年4月份以后，在河北省非煤礦山安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動(dòng)開展期間，各礦主需接待縣、市、省級(jí)安監(jiān)部門組織的專家團(tuán)考察，并按照不同要求對(duì)礦山進(jìn)行安全改造，改造過程中不能生產(chǎn)。同時(shí)，一些地區(qū)要求露天鐵礦山規(guī)模應(yīng)從3萬噸/年（原國土資源部對(duì)露天開采鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)的最低生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模要求）提高到8萬噸/年。

在此期間，礦主執(zhí)行并完成“三同時(shí)”（同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)）后，才能獲得安全生產(chǎn)許可證并辦理生產(chǎn)許可證。許多企業(yè)的初始規(guī)模為5萬噸/年，要擴(kuò)大規(guī)模，就要探礦并做相關(guān)的安全建設(shè)，周期大約為一年半。達(dá)到要求的，才可以申請(qǐng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。約六成小型鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)在2022年底前完成證件辦理或滿足證件辦理?xiàng)l件，處在申請(qǐng)證件的過程中。

2022年12月份以后，河北省開始執(zhí)行《若干措施》，幾乎所有小型鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)進(jìn)程再次被擱置。一批規(guī)模為10萬噸/年的礦業(yè)主們表示，3年來，他們積極落實(shí)河北省安全生產(chǎn)政策，已經(jīng)取得安全生產(chǎn)許可證和生產(chǎn)許可證，但政策出臺(tái)后依然無法生產(chǎn)；一些已經(jīng)擴(kuò)產(chǎn)的企業(yè)主在2020年以后的擴(kuò)產(chǎn)過程中，已經(jīng)發(fā)生了幾千萬元的投資或銀行借貸行為，如今再按照30萬噸/年進(jìn)行擴(kuò)產(chǎn)，則需要再次探礦、擴(kuò)界、設(shè)計(jì)、建設(shè)并重走流程，除需要新增近1億元投資外，還需要花費(fèi)至少一年半的時(shí)間；一些完成2020年整改要求的企業(yè)，證件辦理進(jìn)程被無限期延后。遵化市一些鐵礦石企業(yè)表示“政府沒有接受證件辦理的負(fù)責(zé)人”，即使已經(jīng)辦理30萬噸/年采礦證，也無人受理，如果要新上報(bào)立項(xiàng)項(xiàng)目（超過30萬噸/年），也不予接收；政府目前只勒令小型鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)不能生產(chǎn)，但沒有開展組織驗(yàn)收工作。在遵化市，小型鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)約有20余家，基本為已經(jīng)和正在辦理安全生產(chǎn)許可證的企業(yè)；目前唐山小型鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)獲得許可證且可以生產(chǎn)的約為1家～3家。

關(guān)于河北省對(duì)小型鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)政策的一些思考

一是與目前國家的經(jīng)濟(jì)、就業(yè)導(dǎo)向不相適應(yīng)。我們看到，“9·2”重大透水事故發(fā)生后，河北省確實(shí)對(duì)安全生產(chǎn)問題引起高度重視。安全生產(chǎn)事關(guān)人民福祉，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，重視安全生產(chǎn)是好事，然而，我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題，個(gè)別地方仍因單個(gè)礦山安全事故，就全區(qū)域停止運(yùn)營。在相關(guān)政策具體執(zhí)行的7個(gè)月期間，該省幾乎所有小型鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)停滯，且一直沒有可執(zhí)行的、多方共贏的合理解決方案。數(shù)據(jù)顯示，河北冶金礦山從業(yè)人數(shù)有30余萬人，其中95%為民營礦山從業(yè)者。據(jù)此推算，這次生產(chǎn)停滯將至少影響25萬人就業(yè)。出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策，特別是產(chǎn)業(yè)管控政策，不僅要提高站位，還要有全局思維。

二是與“基石計(jì)劃”下的行業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)。加快推動(dòng)“基石計(jì)劃”落地，推進(jìn)國內(nèi)鐵礦項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，能夠擴(kuò)大有效投資，并帶動(dòng)相關(guān)大型裝備和基建等行業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)和投資，切實(shí)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)大盤。一方面，河北省是鋼鐵大省，有“提高標(biāo)準(zhǔn)”的壓力，但對(duì)鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)最小規(guī)模由10萬噸/年提升至30萬噸/年的做法，讓企業(yè)不得不把資產(chǎn)和時(shí)間花在提高規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)而非提高生產(chǎn)力上；另一方面，讓小礦主們?cè)谡呱蠜]有出口的做法使得他們既不能順利走完擴(kuò)界、提產(chǎn)、改造的路徑，也不能找到“該走哪條路”的方法，這就意味著必須由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)來承擔(dān)生產(chǎn)力無法變現(xiàn)的后果。據(jù)了解，2017年河北省鐵礦石產(chǎn)量達(dá)到5.82億噸、2021年減少到4.01億噸、2022年上半年為2.20億噸（占全國鐵礦石總產(chǎn)量的43.9%，全國排名第一）。經(jīng)過多年發(fā)展，有遠(yuǎn)見的礦業(yè)主們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到安全生產(chǎn)的重要性，不斷增加安全生產(chǎn)投入，同時(shí)更新生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施。在這種情況下，政策制定者更應(yīng)充分了解行業(yè)發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)狀。針對(duì)提高鐵礦石資源戰(zhàn)略保障能力，國家有關(guān)部門曾明確指出，既要保障現(xiàn)有礦山正常生產(chǎn)，避免集中停工停產(chǎn)，推動(dòng)達(dá)到相關(guān)整改要求的鐵礦企業(yè)盡快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，又要加快推進(jìn)新項(xiàng)目開工建設(shè)，已開工項(xiàng)目要盡快建成投產(chǎn)，辦理完成相關(guān)手續(xù)；具備開工條件的項(xiàng)目則要盡快啟動(dòng)建設(shè)，重點(diǎn)協(xié)調(diào)推進(jìn)條件待落實(shí)的項(xiàng)目。

三是與當(dāng)?shù)囟愂赵黾雍屯顿Y環(huán)境凈化的進(jìn)程不相適應(yīng)。礦山行業(yè)是高危行業(yè)，但一個(gè)地區(qū)發(fā)展礦山行業(yè)本就是基于資源稟賦和歷史原因。安全生產(chǎn)非常重要，但只有合適的政策引導(dǎo)和落地執(zhí)行，才能不斷降低事故發(fā)生的概率。遵化一位礦主對(duì)此打了一個(gè)形象的比喻：“我們不能因?yàn)橛薪煌ㄊ鹿?，就把所有的車都停了。礦山行業(yè)安全治理也是這個(gè)道理，因噎廢食不可取?！贝送?，“提高標(biāo)準(zhǔn)”如果沒有盡頭，對(duì)當(dāng)?shù)赝顿Y礦山的企業(yè)家們信心也會(huì)造成很大影響。即便政策最終執(zhí)行到位，短時(shí)間內(nèi)，當(dāng)?shù)罔F礦石產(chǎn)業(yè)發(fā)展也會(huì)受到很大限制，且很難發(fā)展出新的產(chǎn)業(yè)，這種政策引導(dǎo)方式也不利于投資人在當(dāng)?shù)赝顿Y其他產(chǎn)業(yè)，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻、當(dāng)?shù)刎?cái)稅不足、礦業(yè)從業(yè)者們生活困難。

四是與政策執(zhí)行應(yīng)有的嚴(yán)謹(jǐn)性和可操作性不相適應(yīng)。企業(yè)主普遍認(rèn)同規(guī)模從3萬噸/年提升至5萬噸/年～10萬噸/年，但對(duì)提高標(biāo)準(zhǔn)后立即再提高標(biāo)準(zhǔn)的做法表示“既不認(rèn)同，可能性也不大”。即便經(jīng)過論證，認(rèn)為河北省必須提高鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)周密考慮，比較更多解決方案，從中擇優(yōu)。例如，可以采取“老礦老辦法、新礦新辦法”的做法，對(duì)新項(xiàng)目采取30萬噸/年的規(guī)模限制，但不阻礙已經(jīng)通過舊標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)；對(duì)已經(jīng)按要求整改到位的企業(yè)，可以給予一定的擴(kuò)產(chǎn)期限；或給出合理的整合方案，給市場(chǎng)參與下的鐵礦石生產(chǎn)區(qū)域集中度提高以政策路徑；或可以對(duì)已經(jīng)落實(shí)安全要求的礦山，必須關(guān)停的，給予一定補(bǔ)償。無論如何，都不應(yīng)采取“一刀切”的做法。“一刀切”的背后，難免有怕?lián)?zé)任的心理，卻讓礦業(yè)主們吞下懶政怠政的苦果。

五是穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)信心，首先要穩(wěn)信心。如何穩(wěn)信心，特別是穩(wěn)定民營企業(yè)家的信心？2023年7月19日出臺(tái)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》強(qiáng)調(diào)，要“強(qiáng)化政策溝通和預(yù)期引導(dǎo)，依法依規(guī)履行涉企政策調(diào)整程序，根據(jù)實(shí)際設(shè)置合理過渡期；加強(qiáng)直接面向民營企業(yè)和個(gè)體工商戶的政策發(fā)布和解讀引導(dǎo)；支持各級(jí)政府部門邀請(qǐng)優(yōu)秀企業(yè)家開展咨詢，在涉企政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)的制定和評(píng)估等方面充分發(fā)揮企業(yè)家作用”。這些舉措給民營企業(yè)家們吃了一顆“定心丸”，關(guān)鍵是各地如何落實(shí)到位。