耕地保護歷來受到黨中央的高度重視，1986年3月，中共中央 國務院印發(fā)《關于加強土地管理制止亂占耕地的通知》（中發(fā)〔1986〕7號，簡稱中發(fā)7號文）第一次正式將耕地保護作為我國的基本國策。1997年4月，中共中央 國務院印發(fā)《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號，簡稱中發(fā)11號文）進一步加大耕地保護力度，明確保護耕地就是保護我們的生命線，并建立起以耕地總量動態(tài)平衡和土地用途管制制度為核心的土地管理制度體系。2017年，中共中央 國務院印發(fā)《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號，簡稱中發(fā)4號文）再次明確耕地保護的重要性，建立數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護新格局。2021年新修訂的《土地管理法實施條例》進一步落實加強耕地保護、改進占補平衡、制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”等國家戰(zhàn)略決策。從第一次正式將耕地保護列為我國的基本國策，到明確耕地保護是我們的生命線，再到建立耕地保護新格局，國家為耕地保護工作作出了許多努力，才使得如今糧食安全有保障，生態(tài)環(huán)境得以改善，社會經濟穩(wěn)定發(fā)展。

當前，國家已經制定了一系列關于耕地保護的政策條例，如實行占用耕地補償制度、永久基本農田保護制度等，推進土地開發(fā)、復墾、整理，嚴格控制耕地“非農化”等工作，有效地緩解了耕地供需不匹配和耕地保護壓力較大等問題。但在嚴格的耕地保護制度下，仍有一些地方改變耕地用途，破壞耕地耕作層，違法違規(guī)建設占用耕地，致使耕地數(shù)量不增反減。《第三次全國國土調查主要數(shù)據(jù)公報》（“三調”）顯示，我國共有耕地19.17億畝，不斷逼近18億畝耕地紅線，相比之前的“二調”，10年間耕地減少了1.13億畝。

為此，2020年9月和11月，國務院辦公廳陸續(xù)印發(fā)了《關于堅決制止更“非農化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）和《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號）；2021年中央農村工作會議上，習近平總書記進一步強調：“18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田”；2021年11月自然資源部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布了《關于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點問題整治的通知》和《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號），提出耕地“進出平衡”，要求嚴格落實耕地用途管制。耕地“進出平衡”作為當前新出臺的一項耕地保護政策，是對植樹造綠、挖湖造景、農業(yè)結構調整占用耕地的補救措施，也是防止耕地減少的創(chuàng)新之舉。自然資發(fā)〔2021〕166號文中，要求對耕地轉為其他農用地及農業(yè)設施建設用地實行年度“進出”平衡，除國家安排的生態(tài)退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒等情形外，應當通過統(tǒng)籌林地、草 地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地整治為耕地等方式補足同等數(shù)量、質量的耕地，嚴肅處置違法違規(guī)占用耕地問題，加強對耕地的保護，以確保長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少。

二、耕地“進出平衡”與“占補平衡”的關系

耕地是我國最寶貴的資源，我國實行耕地“占補平衡”，即非農建設占用耕地的，要求占多少補多少，主要是通過開發(fā)未利用地轉變?yōu)楦?，但隨著未利用地不斷被開發(fā)，我國后備資源越來越少，難以用此方式持續(xù)補充耕地；且無節(jié)制地、隨意地開發(fā)未利用地不利于生態(tài)平衡發(fā)展，不利于耕地集中連片建設，因此要考慮其他補充耕地方式，平衡糧食安全保障、生態(tài)保護和空間布局優(yōu)化之間的關系。

落實耕地“進出平衡”工作以下有三點現(xiàn)實意義：①“進”將林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地轉為耕地，拓寬了補充耕地的渠道和方式，緩解了因后備資源不足導致的補充耕地壓力，能夠切實保障國家糧食生產安全；②“出”將耕地轉為林地、園地、草地等其他農業(yè)地或農業(yè)設施建設用地，保持農用地內部地類結構的動態(tài)平衡，有利于保護生物多樣性，推進生態(tài)文明建設，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局；③“進出平衡”保障了農用地整體數(shù)量不下降，優(yōu)化了農用地結構布局，提高了耕地質量及農業(yè)綜合生產能力，實現(xiàn)了保護糧食安全、建設生態(tài)文明等的可持續(xù)協(xié)同發(fā)展?！斑M出平衡”與“占補平衡”兩者關系如表1所示。

表1 耕地“進出平衡”與“占補平衡”關系表

具體而言，恢復（補充）耕地工作可以通過分析遙感影像圖或實地勘查等方式，選擇荒廢的林地、園地、果地、閑置農業(yè)設施建設用地以及能夠變更為耕地的其他農用地等現(xiàn)狀地類，納入耕地“進出平衡”工作中，通過土地綜合整治、墾造水田、撂荒復耕、種植糧食等措施，快速恢復補充耕地，優(yōu)化永久基本農田劃定方案，為我國發(fā)展用地騰挪空間。

2.調出的主要手段之一——一般耕地轉其他農用地

一般耕地是指永久基本農田以外的耕地，主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，依據(jù)國家相關政策及《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）要求為長期確保穩(wěn)定利用耕地不再減少，除國家安排的生態(tài)退耕、自然災害損毀等非人為因素導致的現(xiàn)有耕地減少情況外，各地有必要對耕地轉為其他農用地及農業(yè)設施建設用地實行年度“進出平衡”，在落實一般耕地“進出平衡”時，應嚴格管控一般耕地轉為其他農用地，具體條件如圖1所示。

圖1 一般耕地轉為其他農用地管控圖

（1）“調出”的重點原則

①耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的，應當優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地并通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數(shù)量、質量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。

②只要耕地發(fā)生轉用，不論“非農化”、“非糧化”均需“占補平衡”或“進出平衡”。

（2）“調出”的工作要求

縣級人民政府組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案，明確耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的規(guī)模、布局、時序和年度內落實“進出平衡”的安排，并組織實施。耕地“進出平衡”首先在縣域范圍內落實，縣域范圍內無法落實的，在市域范圍內落實；市域范圍內仍無法落實的，在省域范圍內統(tǒng)籌落實。

（3）“調出”的注意事項

①涉及林地、草地整治為耕地的需經依法依規(guī)核定后納入方案。

②涉及承包耕地轉為林地等其他地類的，經批準后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當指導發(fā)包方依法與承包農戶重新簽訂或變更土地承包合同，以及變更權屬證書等。

3.耕地“進出平衡”實施管理流程

縣級人民政府組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案并組織實施，其中涉及農村集體土地的，經承包農戶簽字同意,由發(fā)包方向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報；其他土地由實施單位或經營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出落實耕地“進出平衡”的意見, 并報縣級人民政府納入年度耕地“進出平衡”總體方案后實施。具體管理流程詳見圖2。